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陳征:黨政機關合并合署與行政活動的合法化水平

作者: 陳征,中國政法大學法學院教授 發布日期:2019-07-26
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一、問題的提出

2017年施行的《中國共產黨工作機關條例(試行)》5條規定:“根據工作需要,黨的工作機關可以與職責相近的國家機關等合并設立或者合署辦公。”十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》,這意味著改革的重點從以往行政系統內的大部制改革逐步轉移到黨政機關合并合署,旨在解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和問題,加快推進國家治理體系和治理能力的現代化。

在黨政機關合并合署的改革中,合并設立意味著黨政機關完全合為一體,合并之后僅有一個機關和一塊牌子,原機關被吸收或消滅,新的機關既是黨的工作機關,又是政府部門。與此不同,合署辦公雖然意味著黨政機關的辦公地點相同,內部人員和機構接受統一領導,但黨政雙方僅一部分人員重合,并沒有完全合為一體,雙方在一些職能職責、內設機構、人員編制上仍保持相對的獨立性,對外根據具體情況不同以兩個不同機關的名義行使不同職權。[1]在本次改革中,除了紀委與監察委合署辦公,基本上均涉及黨的工作機關和行政機關的合并合署,因此本文的討論僅針對黨的工作機關與行政機關合并合署的問題。

黨政機構改革不同于行政機構改革,其涉及的范圍明顯更廣,影響也更為深遠。隨著黨政機關合并合署改革的推進,從憲法理論上分析黨政關系將面臨新的挑戰。依據我國憲法規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關,全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會以及設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會有權制定地方性法規。照此,行政機關不僅由人大產生,而且執行人大制定的法律和地方性法規,進而受其約束。此外,人大的職權還包括審查和批準國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告,決定一些重大事項等,這些職權首先約束的就是行政機關。憲法賦予人大的上述職權體現了人大與行政機關之間的關系,屬于我國人民代表大會制度的核心內容。與行政機關不同,中國共產黨的工作機關不屬于國家權力,并非由人大產生,也不對人大負責。傳統觀點認為全國人大及其常委會制定的法律和地方人大制定的地方性法規不適用于黨的工作機關,[2]對于黨的工作機關,一般適用黨內法規。與此相應,憲法規定的人大其他職權原則上同樣不針對黨的工作機關。那么在黨政機關合并設立和合署辦公之后,新的機關如何繼續發揮行政職能?面對新的機關,人大的職權是否會受到影響?這會涉及到行政活動合法化的問題,這也是本文所要討論的問題。對于這一問題,黨政合并與黨政合署這兩種情形所面臨的理論問題具有相似性,因此下文將二者一并討論。

二、行政活動合法化的相關概念和理論

談到人大應如何對合并合署后的新機關行使職權,我們無法回避憲法確立的民主原則,而民主原則的一個重要內涵就是要求一切國家權力的行使都要來源于人民,行政機關的活動自然也不例外。在此涉及到行政活動的合法化問題。

(一)相關概念的厘清

在一個民主國家里,國家權力不能隨意配置和濫用,強迫公民去接受,而必須具有“合法性(Legitimitaet)”。“合法性”這一概念不僅存在于法學領域,而且被廣泛應用于社會學、政治學、哲學等領域,其本意是表明某一事物被認可、被接受的事實,它可以通過法律程序論證,也可以通過一定的社會價值或共同體所沿襲的各種先例來證明。[3]

憲法學領域中的“合法性”是指國家權力具有合法的、正當的來源并憑此獲得承認的事實。[4]依據人民主權原則,國家權力只有在來源于人民的時候,其擁有和行使才是“合法”的。這種意義上的“合法性”也被稱為“民主合法性”,本文所要討論的“合法性”即指“民主合法性”。[5]與“合法性”相伴而生的一個概念是“合法化(Legitimation)”。“合法化”是顯示和證明國家權力具有“合法性”的過程,“合法性”則是“合法化”證明的結果。[6]

總體上講,“國家的一切權力屬于人民”可以通過兩種途徑實現:一種是人民作為國家的主人直接管理自身事務,不通過任何中介和代表,即直接民主;另一種是人民通過選出的代表代為管理自身事務,即間接民主,也叫代議制民主。顯而易見,在現代社會中不可能由人民直接行使一切國家權力,因此當今世界上的一些國家和地區實行的直接民主僅指在某一具體問題上以直接民主的形式做出政治決定,國家的主體政治制度仍然是代議制,直接民主只作為代議制的補充而存在。

“國家的一切權力屬于人民”意味著一切國家權力的行使都來源于人民,可以追溯至人民,人民必須能夠對這些權力的行使進行一定程度的控制,產生一定程度的影響。換言之,一切國家權力的合法性均由人民賦予,人民構成合法化主體,而國家權力則為合法化客體。[7]合法化主體對合法化客體控制和影響的形式被稱為合法化形式,而合法化主體對合法化客體的控制強度和影響程度被稱為合法化水平。

一般認為,作為合法化主體的“人民”應被視為一個整體概念。作為在國家民主政治生活中實施行為并施加影響的統一體,人民承擔國家對內和對外一切行為的后果并對其負責。[8]既然憲法中的人民作為一個統一體而存在,那么人民范圍中的某一個體或群體只屬于人民的一部分,其不得獨立被視為憲法中的人民,無法作為合法化主體賦予國家權力合法性,否則國家權力將會被某一個體或群體操縱,這顯然違背民主原則。

在作為合法化客體的國家權力當中,行政權最為龐大和復雜。在此,行政活動不僅包括那些外部行政行為,還包括不直接發生外部效力的內部行政行為,內部行政行為往往是為未來實施的外部行政行為創造條件的,同樣屬于行使行政權。公民對行政行為的接受與否在很大程度上取決于這些行政行為的合法化水平。

(二)行政活動合法化水平的衡量

依據憲法要求,一切國家權力的行使都必須來源于人民,可追溯至人民。民主合法化其實就是“來源于”和“追溯至”的證明過程。在代議制中,既然人民通過選出的代表管理國家事務,那么憲法應通過一系列機制和手段來確保一切國家權力來源于人民。對于本文所要討論的行政權,人民并未直接賦予其合法性。照此,只有在行政機關與人民之間建立一種間接關聯,即將被人民直接賦予合法性的代議機關作為橋梁,通過確保行政權的行使能夠追溯至代議機關,才可以證明行政權來源于人民。在此,“來源于”和“追溯至”可以通過不同的形式表現出來,這涉及合法化形式的問題。

1.三種合法化形式

與在直接民主制度中體現出來的那種顯而易見的合法化不同,代議制民主的合法化形式較為復雜。為了在代議制中確保行政權的行使來源于人民,德國學者波肯弗爾德(Boeckenfoerde)創立了“合法化鏈理論(Legitimationskettentheorie)”。[9]該理論要求一切行政活動必須能夠通過“不間斷的合法化鏈”追溯至代議機關。依照合法化鏈理論,雖然代議機關的民主決策往往由行政機關來執行,且在最終針對公民做出行政行為之前往往經過若干層級,但是行政活動的合法化總是通過三種形式表現出來,分別是“功能與制度合法化”(funktionell-institutionelle Legitimation),“人事與組織合法化”(personell-organisatorische Legitimation)和“事務與內容合法化”(sachlich-inhaltliche-Legitimation)。

(1)功能與制度合法化

功能與制度合法化是直接由憲法確立的一種合法化形式。如果憲法本身創設了某一項權力并同時賦予其某種特定職能,那么這個機關在職能范圍內實施的活動就具有功能與制度合法性。[10]

不能否認,我們這里討論的合法化形式是在憲法確立的民主原則范疇中,涉及行政權被憲法創設之后,其每一次行使的合法化,即“來源于”的過程。照此,似乎不應強調制憲者是否確立了這項國家權力,進而繞開代議機關的控權去討論,否則憲法民主原則對行政活動提出的合法化要求就可以在一定程度上通過憲法本身得到滿足。但筆者認為,功能與制度合法化可以發揮類似基本權利制度性保障的作用。如果僅保留了憲法中“行政權”的稱謂,而其具體內涵和職能完全背離了制憲者的初衷,那么該權力的行使并不具備功能與制度合法性。在這種情況下,即使代議機關對其控制強度很高,也無法滿足民主原則的要求。因此,功能與制度合法化不可或缺,只是在具體個案中不得片面強調這一合法化形式,而應同時考量另外兩種合法化形式。

(2)人事與組織合法化

除了功能與制度合法化,波肯弗爾德認為行政機關在人事與組織方面也需要合法化。其中,人事合法化指的是每一位行政人員的錄用和辭退都應該通過一條不間斷的“鏈”追溯至代議機關。[11]而組織合法化則要求在決定個人錄用的同時,還必須委派他們擔任某一特定職務,以便限制在人事上已經具備合法性的行政人員的公務行為范圍。照此,不屬于職務范圍的公務行為在組織上就不具備合法性。

人事與組織合法化主要通過選舉和任命兩種方式來實現。按照合法化鏈理論,人事與組織合法化鏈不僅存在于代議機關和政府各部門的行政首長之間,還應該繼續向政府各部門的內部(包括各部門的下級部門)延伸。在各部門中,每位行政人員或者由部門行政首長本人任免,或者由部長直接任命的人員往下逐級任免。照此,僅通過立法抽象的規定行政人員的任免不能滿足人事與組織合法化的要求,只有通過逐個任免才可以認定在這條“合法化鏈”上的行政人員充分具備了人事與組織合法性。[12]人事與組織合法化要求從代議機關至每一位行政人員都分別可以找到一條不間斷的人事與組織合法化鏈,這條鏈不得在中間被一個不具備或不充分具備合法性的組織、機構或個人切斷。

(3)事務與內容合法化

只對人事與組織提出合法化要求并不能確保各級行政人員在行使國家權力時不違背代議機關的意愿,例如由代議機關產生的行政首長未必受制于代議機關,政府各部門內部的行政人員在被任命后也未必始終聽命于任命者。因此,波肯弗爾德認為還應該在事務與內容方面提出合法化要求,也就是說各級行政活動在內容上也應該通過一條“不間斷的合法化鏈”與代議機關相連接。

代議機關對行政活動內容上的約束一方面通過立法、預算、監督等手段,另一方面通過政府對代議機關的負責制得以實現。[13]其中,立法是代議機關對行政權調控的最有效手段。[14]依法行政不僅是法治原則的基石,而且是民主原則的要求。在政府對代議機關的負責制方面,政府不僅要為自己的行為負責,原則上還要為其各部門的行為承擔責任。而政府為其各部門承擔責任的前提是各部門內部實行科層制,也就是說上級必須享有對下級進行“細節調控(Detailsteuerung)”的權力,[15]否則權力與責任將不對等。所謂細節調控,是相對法律、預算等抽象調控手段而言。較之于法律、預算等手段,細節調控手段對相對方的約束力更強,給其留下的自由空間更小。我國的行政命令、部門規章和行政監督屬于典型的細節調控手段。

2.通過三種合法化形式的共同作用衡量合法化水平

行政活動的合法化水平取決于代議機關在個案中對行政活動的控制力和影響力。那么在達到何種合法化水平的情況下,行政活動才可以被認定為“來源于”人民呢?

根據合法化鏈理論,不得孤立的考慮上述三種合法化形式以及每一種合法化形式內的各種調控手段,而應審查它們共同作用的效果。在具體操作中,如果某種合法化形式或調控手段的要求未能得到完全滿足,那么其它合法化形式或調控手段可以進行彌補。舉例來講,在事務與內容合法化形式中,如果法律對行政活動的約束力足夠強,沒有給行政機關留出任何裁量和評判空間,那么行政內部的細節調控手段則沒有存在的必要,因為行政主體在此只得依據法律進行行政活動,沒有其他的可能,而命令等細節調控手段僅在法律空白或者法律約束力不夠強的情況下才可能發揮作用。與某一合法化形式內的調控手段不同,波肯弗爾德認為雖然三種合法化形式之間也可以在一定程度上互相彌補,但其中一種合法化形式絕對不得被另外兩種合法化形式完全代替,也就是說三種合法化形式在共同作用時都是不可或缺的。[16]依據合法化鏈理論,應當在各種合法化形式和手段共同作用的過程中審查代議機關是否能夠足夠有效的控制行政權的行使。這種代議機關應該達到的控權效果被稱為“足夠高的合法化水平(hinreichendesLegitimationsniveau)”。[17]

認為合法化形式之間僅可以相互彌補而不得相互替代的觀點具有合理性。上文論述了功能與制度合法化的不可或缺性,而人事與組織合法化和事務與內容合法化之間同樣不得相互替代。事務與內容合法化旨在防止行政人員在履行其職務時實施片面追求個人利益或者帶有主觀政治色彩的行為,從而確保行政活動與代議機關的意愿保持一致。較之于人事與組織合法化,事務與內容合法化是更為本質的合法化形式。理論上講,在能夠確保事務與內容合法化可以實現的情況下,即使人事與組織合法化徹底缺失,也不影響行政活動的民主合法化水平。然而,這一結論完全建立在假設的基礎之上。事實上,代議機關對行政權的控制,特別是政府各部門內部細節調控的實際效果在很大程度上取決于人事與組織合法化的實現程度。如果沒有人事和組織方面的任免權,命令等細節調控手段很難得到有效貫徹和執行。因此,人事與組織合法化在現實中不得完全缺失,其發揮著維護政令暢通的作用,最終目的是更為有效的實現行政活動的事務與內容合法化。

三、黨政機關合并合署后行政活動的合法化水平

(一)我國憲法對行政活動合法化水平的要求

與德國不同,我國并不實行三權分立。雖然和西方議會一樣,全國人大也是代議機關并行使立法權,但其同時是我國的最高國家權力機關,除了享有立法、預算、監督等職權,全國人大還享有重大事項決定權。與此相應,各級人民代表大會的地位也要高于本級行政機關。然而這并不能否認上述關于行政活動合法化問題的理論同樣可以在我國憲法中體現出來。合法化鏈理論并不涉及橫向分權問題,僅適用于在代議制民主中衡量行政活動的合法化水平,代議機關是否為最高國家權力機關對合法化鏈理論的適用沒有本質影響。雖然全國人大比西方國家議會的職權范圍更為廣泛,但這恰意味著我國憲法中的事務與內容合法化手段更為豐富。“人民是國家權力的所有者,行使國家權力的機關是國家權力的占有者”是代議制的普遍形式,“有授權必有控權”是代議制和合法化鏈理論的基本思想。事實上,人事與組織合法化和事務與內容合法化這兩種合法化形式與我國傳統上的“用人”和“治事”思想具有一致性。[18]

通過對我國憲法具體條款的分析,同樣可以得出這一結論。下文將分別從合法化主體與合法化客體以及合法化形式與合法化水平幾方面分別展開論述。

1.合法化主體與合法化客體

我國憲法第2條是關于民主原則的規定。其中第1款屬于世界各國憲法普遍認同的人民主權原則,中華人民共和國一切權力的合法性均由人民賦予,人民構成合法化主體,而中華人民共和國的一切權力則為合法化客體。第2款確立了我國憲法落實人民主權原則的具體制度——人民代表大會制度。在確立人民代表大會制度作為我國根本政治制度的基礎上,第3款進一步豐富了我國憲法的民主形式,除了人民代表大會制度,我國的民主原則還認可其他的途徑和形式,但這些民主途徑和形式不得動搖人民代表大會制度這一根本政治制度。

在合法化主體方面,我國憲法中人民的范圍包括全部沒有被法律剝奪政治權利的中國公民。我國憲法第2條規定:“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”毫無疑問,全國人民作為一個整體,構成我國憲法中的“人民”,全國人民通過全國人民代表大會行使國家權力。然而我國憲法中的“人民”并不局限于“全國人民”。憲法第95條第1款規定:“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。”該條第3款還規定:“自治區、自治州、自治縣設立自治機關。”可見,省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮以及自治區、自治州、自治縣內的“人民”與“全國人民”有著相似的憲法結構,在各自區域內構成施加政治影響和承擔政治責任的共同體,同樣屬于被憲法認可的“人民”,進而可以作為合法化主體賦予所在區域內的國家權力合法性。

我國憲法第16條第2款和第17條第2款關于國有企業和集體經濟組織的規定同樣使用了“民主管理”的表述,但此處的“民主”與憲法第3條第1款規定的國家機構實行民主集中制原則類似,僅表明特定機構和法人的某種運行原則,與憲法中的人民主權原則不可同日而語。與某些特定的職能、利益或事件相關群體的集合不能構成我國憲法中的“人民”。即使某一政黨、社會團體或企業事業組織的內部成員行使民主權利并參與民主管理,其作為一個整體也不具備賦予國家權力合法性的資格。照此,我國憲法中的“人民”僅指中央和地方各級行政單位全體選民的整體,是一種具有地域屬性的政治命運共同體。

在我國憲法中,“中華人民共和國的一切權力”屬于人民主權原則中的合法化客體,具體包括立法權、行政權、監察權、審判權、檢察權等。正如上文所述,黨的工作機關不屬于憲法意義上的國家權力,不構成合法化客體。

2.合法化形式與合法化水平

在我國,全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系,聽取和反映人民的意見和要求,并受原選舉單位的監督,原選舉單位有權依照法律規定的程序罷免本單位選出的代表。省、直轄市、設區的市的人民代表大會代表受原選舉單位的監督;縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表受選民的監督;地方各級人民代表大會代表的選舉單位和選民有權依照法律規定的程序罷免由他們選出的代表。可見,人民通過上述控權手段賦予了人民代表大會民主合法性,人民的權力不會轉變為人民代表的權力。

雖然人民代表大會是人民行使國家權力的機關,但憲法的人民主權原則要求一切國家權力都要來源于人民。照此,我國憲法同樣要求在行政機關與人民之間建立一種間接關聯,即通過人民代表大會來控制行政權的行使。

在功能與制度合法化方面,我國憲法明確設立了行政機關(憲法第3條第3款),而且在第三章賦予了其特定的職能,因此行政機關的相關活動均具有功能與制度合法性。這一合法化形式表現出制憲者對行政權合法性的認可。而涉及制憲后行政活動合法化的人事與組織合法化和事務與內容合法化,一方面體現在人大與政府各部門的行政首長之間,另一方面則體現在政府各部門內部。

(1)在人大與政府各部門的行政首長之間

在人事與組織合法化方面,全國人大的一項重要權力就是人事任免權。依照我國憲法第62條第5項和第63條第2項,全國人大有權根據國家主席的提名,決定國務院總理的人選并根據國務院總理的提名,決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選以及罷免上述人員的職務。根據憲法第67條第9項,全國人大常委會在全國人大閉會期間有權根據國務院總理的提名,決定部長、委員會主任、審計長、秘書長的人選。在地方各級,根據憲法第101條、第104條、第107條和115條,人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級行政首長和副職領導人;縣級以上的地方各級人大常委會還有權依照法律規定決定國家機關工作人員的任免;國務院、縣級以上地方各級人民政府是它們下屬各工作部門及派出機構、直屬機構中領導職務和部分非領導職務的任免機關。可見,我國憲法在各級人大和同級政府各部門的行政首長之間創設了人事與組織合法化鏈。

在事務與內容合法化方面,法律調控發揮著核心作用。我國憲法第5條確立了依法治國原則,而依法行政又是依法治國的重要內涵。在我國,依法行政體現在“法律優先”和“法律保留”兩方面。法律優先是指行政機關要依法行事,而法律保留原則要求行政機關只有在法律授權的情況下才可從事行政活動。法律優先和法律保留原則可以使全國人大對行政權的調控能力得到有效發揮。

除了立法權,我國憲法第62條還賦予了全國人大“審查和批準國民經濟和社會發展……計劃執行情況的報告”、“審查和批準國家……預算執行情況的報告”等職權,并列舉了重大事項決定權。根據第67條,全國人大常委會有權“監督國務院……的工作”。事實上,根據憲法第3條第3款,全國人大的監督權不局限于國務院,而是延伸至整個國家行政機關。雖然憲法第89條規定,國務院有權根據憲法和法律制定行政法規,但依據憲法第67條,全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規。此外,憲法第71條賦予了全國人大及其常委會組織關于特定問題的調查委員會并根據其報告作出相應決議的權利。第73條規定了人大代表和人大常委會組成人員提出質詢案的權利。

政府負責制是事務與內容合法化形式的另一重要手段。依照憲法第86條,國務院實行總理負責制。與此相應,根據權責一致原則,總理全面領導國務院工作。國務院工作中的重大問題,總理擁有最終決策權。副總理、國務委員協助總理工作,并與秘書長、各部部長、各委員會主任、審計長一起對總理負責。在國務院內部,第89條賦予國務院規定各部和各委員會的任務和職責,統一領導各部和各委員會工作的職權,國務院有權制定行政法規,發布決定和命令,有權改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章。

在地方各級,省、直轄市、設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會可以制定地方性法規;縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告;地方各級人民代表大會有權通過和發布決議,審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃;縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項,監督本級人民政府的工作;縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作,有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。

依據我國憲法,雖然地方各級人民政府對本級人大負責并報告工作,且其人事與組織合法化來自本級人大,但其均須執行上級人大制定的法律和地方性法規。此外,與實行聯邦制的國家不同,我國的人大制度和行政首長負責制都建立在民主集中制的基礎上,地方各級人民政府不僅對本級人大負責,還對上一級國家行政機關負責并報告工作,并接受國務院的統一領導。照此,地方行政機關的人事與組織合法性來源于本級的人大,但事務與內容合法化鏈除了可以追溯至本級人大,還同時可以在很大程度上追溯至上級人大。

通過上文分析不難發現,在人大與政府各部門的行政首長之間分別存在一條不間斷的人事與組織合法化鏈,人事與組織合法化水平很高。而在事務與內容合法化方面,重大事項決定權等手段僅針對特定問題,人大對行政權的控權手段主要局限于立法、預算和監督。然而隨著社會各方面的飛速發展,法律規范不可避免會給予行政機關越來越多的裁量和評斷空間,甚至在諸多瞬息萬變的領域根本不適合進行立法活動,這必然會對事務與內容合法化水平產生影響。雖然各級人大的地位要高于同級行政機關,但根據憲法的相關規定,細節調控原則上并不存在于人大和政府各部門之間。除了立法,人大還可以通過預算手段決定年度行政任務的重點和方向,行政機關的任何財政活動均應在人大預算授權的范圍內進行,受到預算原則的約束,并接受人大和審計機關的監督。然而,預算自身同樣存在局限性。預算的約束力僅存在于支出上限,并不課以行政機關財政支出的義務。在財政活動方面,假設行政機關完全不作為,預算根本無法發揮約束效力。與立法和預算相比,人大監督的質量更是不得被高估。一方面,監督對象是極為龐大和復雜的行政機關,人大不可能對每一項行政活動都進行監督;另一方面,我國的人大代表基本為兼職,業余時間和相關專業知識有限,這些都會對監督效果產生消極影響。可見,在人大與政府各部門的行政首長之間,事務與內容合法化程度不夠充分。然而根據合法化鏈理論,三種合法化形式可以相互彌補,只要沒有哪一種合法化形式完全缺失即可。除了功能與制度合法化,制憲者在人大與政府各部門之間設定了較強的人事與組織合法化,完全可以彌補事務與內容合法化的不足。綜上所述,在人大與政府各部門的行政首長之間,我國憲法對人民代表大會制度的設計與合法化鏈理論具有一致性。

(2)在政府各部門內部

僅能夠確保政府各部門行政首長的決策通過合法化鏈追溯至人大還遠遠不夠,政府各部門內部的各項行政活動還必須可以追溯至本部門的行政首長,只有這樣才可以認定在人大和各部門內部的每一項行政活動之間存在一條不間斷的合法化鏈。

在人事與組織合法化方面,我國憲法第89條規定,國務院的職權包括審定行政機構的編制,依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員。第107條規定,縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。可見,各級政府有權任免各自部門的行政工作人員。在實踐中,大部分行政工作人員通常由任免機關授權各部門領導及任免機關的人事部門任命。這種公務員的委任制度表面上看完全符合人事與組織合法化的要求,但實際上各級行政人員的任免并不單純取決于上級的意愿,而應“依照法律規定的權限”任免。我國新修訂的《公務員法》對公務員的錄用、考核、職務和職級任免以及職務和職級升降做了較為具體的規定。根據該法第22條:“錄用擔任一級主任科員以下及其他相當職級層次的公務員,采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。”依照該法第38條:“定期考核的結果作為調整公務員職位、職務、職級、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據。”第49條規定:“公務員晉升職級,根據個人德才表現、工作實績和任職資歷,參考民主推薦或者民主測評結果確定人選,經公示后,按照管理權限審批。”遵循平等、競爭等原則做出人事任免決定可以使委任制揚長避短,但這些原則同人事與組織合法化理論卻不完全一致。而該法第39條還規定,公務員領導職務實行選任制、委任制和聘任制,公務員職級實行委任制和聘任制,領導成員職務按照國家規定實行任期制。由此可見,在政府各部門內部,人事與組織合法化所發揮的作用有限。

在事務與內容合法化方面,立法、預算和監督這些調控手段仍然在政府各部門內部繼續發揮作用,即使是基層公職人員,也必須遵守人大制定的法律和地方性法規,按照預算進行財政支出,并接受監督。然而憲法第90條規定,各部、各委員會實行部長、主任負責制,考慮到立法、預算和監督手段的上述局限性,基于權責對等原則,僅通過法律、預算和監督來約束政府各部門的行政人員顯然不夠,部門內部的細節調控手段必不可少,且部長和主任應享有最終決策權。與此相應,憲法第90條規定,部長、主任有權在一定范圍和權限內發布命令、指示和規章。此外,我國的細節調控手段還包括行政內部的監督,主要有上級對下級的監督以及一種特殊的監督形式,即通過行政復議進行的監督。為了使政府各部門內部的細節調控自上而下逐級得到有效的貫徹,一般應在部門內部相應實行科層制。

政府各部門內部的細節調控明顯比法律和地方性法規更為具體,不存在類似人大立法、預算和監督的局限性,事務與內容合法化程度很高。雖然在政府各部門內部,我國憲法設定的人事與組織合法化水平有限,但完全可以通過事務與內容合法化予以彌補。

綜上所述,我國憲法的相關規定不僅在人大與政府各部門行政首長之間,而且在部門行政首長與各部門內的每一位行政人員之間均體現出合法化鏈的思想。通過三種合法化形式的互補和共同作用,我國憲法建構了從人民代表大會到每一位基層行政人員的合法化鏈,進而有效確保了每一項行政活動能夠達到足夠高的合法化水平。維持行政活動的合法化水平是人民代表大會制度的要求。

(二)黨政機關合并合署改革產生的影響

根據合法化鏈理論,國家權力的合法化通過不同的形式來源于人民。正如上文所述,我國憲法中的合法化主體“人民”是一種具有地域屬性的政治命運共同體,具體指中央和地方各級行政單位全體選民的整體,而某一政黨、社會團體或企事業單位成員作為一個整體并不構成憲法意義上的人民。雖然中國共產黨始終代表最廣大人民的根本利益,但其全體成員的整體仍然與“人民”具有不同的憲法結構。國家權力的每一次行使都必須通過合法化鏈追溯至人民,而中國共產黨的合法性和領導地位直接來源于憲法序言和第1條第2款,無需定期由人民通過選舉等形式賦予。與此相應,黨的工作機關也不屬于憲法意義上的國家權力,不構成民主原則中的合法化客體。正是由于黨的工作機構與行政機關的合法化來源并不相同,在傳統上,黨組織通常只處理黨務,并不直接行使國家權力并管理國家事務。然而在黨政合并合署之后,新的機關必然在一定程度上繼續發揮行政職能。那么應如何在堅持黨的領導這一前提下維持行政活動的合法化水平?下文將根據三種合法化形式逐一對這一問題展開分析。

1.功能與制度合法化

正如上文所述,我國憲法第3條第3款明確設立了行政機關。然而功能與制度合法化并非僅要求憲法文本明確提出“行政機關”這一稱謂,而是要求憲法在創設行政機關的同時賦予其某種特定職能,只有那些在被憲法賦予的職能范圍內的活動才具備功能與制度合法性。如果行政機關不再具有憲法第三章賦予的職能,進而無法有效行使自己的權力,那么行政活動將不再具備功能與制度合法性。照此,在黨政合并合署改革中,行政機關必須繼續在執法、管理和服務等方面發揮憲法賦予的各項職能。如果合并合署實質上導致行政機關被黨的工作機關兼并或其職能和權力遭到弱化甚至虛置,那么將會使功能與制度合法化水平降低。

2.人事與組織合法化

在人事與組織合法化方面,在中央層級,全國人大根據國務院總理的提名,決定各組成部門的負責人,并有權對其罷免。這在黨政合并合署改革之后必須保持不變。舉例來講:中央全面依法治國委員會辦公室和司法部合署辦公,雖然司法部的內設機構將根據工作需要承擔中央全面依法治國委員會辦公室的相關工作,接受中央全面依法治國委員會辦公室的統籌協調,但司法部部長的人選仍然應由全國人大根據國務院總理的提名來決定。在地方各級,國務院、縣級以上地方各級人民政府仍然有權任命它們下屬各工作部門及派出機構、直屬機構中的領導職務。即使新機關的黨政負責人為同一人,也不得僅由黨委來決定這一領導職務的人選,否則人事與組織合法化鏈將會斷裂,這與人民代表大會制度不符。由于在人大與政府各部門行政首長之間的事務與內容合法化水平不夠高,因此人事與組織合法化的作用更不得被削弱。而在行政各部門內部,雖然人事與組織合法化程度偏弱,但黨政合并合署改革不得導致人事與組織合法化徹底缺失,各級政府特別是被任免機關授權的各工作部門、人事部門必須繼續享有人事任免權,否則即使事務與內容合法化水平足夠高,也無法彌補人事與組織合法化的不足。

3.事務與內容合法化

在黨政合并合署改革之后,涉及最多的合法化形式當屬事務與內容合法化。正如上文所述,事務與內容合法化屬于最本質的合法化形式,其所蘊含的手段也最為豐富。下文將事務與內容合法化鏈分為兩段并分別展開分析,第一段為人大與政府各部門的行政首長之間,第二段為政府各部門內部。

(1)在人大與政府各部門的行政首長之間

《中國共產黨黨內法規制定條例》2條規定:黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。在我國,雖然中國共產黨的領導地位使黨內法規對國家權力產生了強大的影響力,黨內法規通過調整國家機關中的黨組織、黨員的行為,間接觸及對國家事務的治理,但其在傳統上仍被視為一種團體組織的內部規定,[19]其合法性來源于中國共產黨的合法性。與此不同,國家法律則適用于規范國家權力的運行,依據合法化鏈理論,立法是事務與內容合法化中最為有效的手段,國家法律的合法性來源于代議機關的合法性,進而來源于人民。可見從傳統視角來觀察,無論在合法化來源還是調整對象方面,黨內法規與國家法律的界限都相對分明。然而隨著黨政機關合并設立和合署辦公的探索,這一界限開始變得模糊,黨內法規對國家機構的影響或許會變得更為直接,黨內法規甚至可能成為新機關組織運行的主要準則。[20]那么對于改革之后形成的新機關,黨內法規和國家法律應如何發揮各自的作用,才不會導致國家法律的適用范圍被限縮或效力被削弱,進而降低行政活動的合法化水平?

為了維持合并合署后新機關行政活動的合法化水平,應正確處理黨內法規和國家法律的關系。我國憲法第5條第4款和第5款規定:一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律;一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究;任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。《中國共產黨章程》也明確指出:黨必須在憲法和法律的范圍內活動。要求各級黨組織在憲法和法律的范圍內活動,不僅不會削弱黨的領導,反而可以加強黨的領導。[21]作為黨的活動的重要組成部分,制定黨內法規本身當然不得違反憲法和法律。根據憲法第5條,社會主義法制的統一是建設社會主義法治國家的必然要求。如果黨內法規和國家法律存在矛盾之處,一般應當及時清理和修改黨內法規,以確保社會主義法治體系的統一。如果認為黨內法規的規定更為合理,則應當及時通過法定程序將其轉化為國家法律,或對現行法律進行必要的修改。此外,既然黨內法規的約束力主要針對黨組織和黨員干部,那么黨內法規理應比國家法律更為嚴格。因此在理想狀態下,黨內法規符合國家法律并嚴于國家法律,遵守黨內法規必然意味著同時遵守國家法律。照此,黨內法規與國家法律的平行適用不會對行政活動的事務與內容合法化水平產生任何消極影響。合并合署后的新機關繼續嚴格遵守和執行國家法律不僅是憲法和黨章的要求,而且完全是在堅持黨的領導這一前提下維護人民代表大會制度的體現。正如有學者指出,黨政機關合并合署使黨的個別部門變相進入到憲法正文中,成為國家權力機構,進而促進了黨的領導法權與人民主權的法權結構相銜接。[22]

除了立法,人大的預算權、監督權和重大事項決定權同樣為代議機關控制行政權的重要手段,這些手段不得在黨政合并合署改革后被弱化。特別是在財政方面,新機關的一切財政活動仍應在人大預算授權的范圍內進行,并相應的接受監督。

在中央,既然憲法規定總理全面領導國務院工作并代表國務院對全國人大及其常委會負責,那么黨政合并合署后的新機關應繼續接受國務院的領導。與此相應,在地方各級,合并合署后的新機關繼續接受本級政府的領導。此外,新機關繼續受到國務院制定的行政法規、發布的決定和命令的約束,國務院有權改變或者撤銷新機關發布的不適當的命令、指示和規章。在行政法規問題上,雖然依據最高法院判例,行政機關或經法律法規授權管理公共事務的組織有關信息的公開適用《政府信息公開條例》的規定,而黨組織制作的黨務信息以及黨組織制發的黨政聯合文件一般不適用《政府信息公開條例》的規定,但這并不適用于黨政合并合署的情形。在黨政合并合署之后,黨的領導和執政作用已經內化至行政當中,不僅黨政聯合發文,甚至一些傳統上僅屬于黨務的信息都可能產生外部法律后果,進而影響公民的權利,這類信息原則上應當公開,否則在國務院與其各部門之間,事務與內容合法化水平將會降低。

(2)在政府各部門內部

在政府各部門內部,雖然人大的立法、預算、監督以及國務院的行政法規、發布的決定和命令等手段繼續發揮作用,但基于各部門內部人事與組織合法化水平不夠高的事實,我國憲法設定的命令、指示、規章、內部監督等細節調控手段須相應承擔更為重要的功能,正是這些細節調控手段才使得政府各部門實行的行政首長負責制正當化。在黨政合并合署改革之后,新機關內部的細節調控手段不得被替代或弱化,尤其不得被合法化鏈以外的個人或組織所干擾。根據前文對合法化客體的分析,即使黨的機關通過行政機關做出的行政決定不直接面對社會,其效力僅局限于部門內部,也必須具有事務與內容方面的合法性。當然,在新機關內部繼續實施科層制是貫徹細節調控手段的前提條件。

雖然依據《中國共產黨工作機關條例(試行)》5條第2款,合并設立或者合署辦公仍由黨委主管,但黨委的領導往往具有宏觀的戰略性特征,主要涉及行政工作的路線、方針、政策等內容,黨委的“主管”既不可能擺脫法律的約束,又不可能排斥或削弱憲法確立的行政首長負責制。換言之,黨委和黨的上級工作機關的領導和管轄不應對事務與內容合法化產生消極影響。在黨政負責人合一的情況下,只要能夠確保負責人具有足夠的人事與組織合法性,其決定具有事務與內容合法性,那么即使黨直接介入具體的行政事務,甚至黨和政府一起管理,也不會降低事務與內容合法化水平。

雖然我國憲法確立了行政首長負責制,并相應賦予了行政首長最終決策權,但《中國共產黨黨組工作條例(試行)》21條規定:黨組實行集體領導制度;凡屬黨組職責范圍內的事項,應當按照少數服從多數原則,由黨組成員集體討論決定;黨組書記應當帶頭執行民主集中制,不得凌駕于組織之上,不得獨斷專行;黨組成員應當認真執行黨組集體決定,勇于擔當、敢于負責,切實履行職責。照此,行政首長如果行使最終決策權,必然會違反黨組工作條例。[23]在黨政合并合署改革之后,這一問題在新機關內部會體現的更為突出。筆者認為,為了維持新機關的事務與內容合法化水平,應當對黨組工作條例的這一條款進行必要調整,從而使其符合憲法和法律的規定。從本質上講,這是憲法確立的人民代表大會制度的要求。

根據上文所述,我國的細節調控手段還包括一種特殊的監督形式,即通過行政復議進行的監督。傳統觀點認為,黨的機關不可以成為復議被申請人。在黨政合并合署的背景下,既然黨的領導通過每一個具體的行政活動體現出來,那么新機關在對外做出影響相對人利益的行政行為時,仍然應當以行政主體的名義依法進行。[24]如果在例外情況下不得不以黨的機關名義實施這一行為,則應將復議被申請人的范圍擴大至黨的機關,否則將無法維護行政復議這一部門內部細節調控手段的有效性。[25]

四、結語

黨的工作機關與行政機關的合法化來源不同。在黨政機關合并設立或合署辦公之后,為了維持行政活動的合法化水平,進而維護憲法確立的人民代表大會制度,新機關應繼續發揮憲法賦予的各項行政職能,行政活動仍然應當通過不間斷的合法化鏈追溯至人民代表大會。堅持中國共產黨的領導與維護人民代表大會制度具有一致性。既然人大的工作在黨的領導下展開,那么削弱了人民代表大會制度必然意味著動搖了黨的領導。維持新機關行政活動的合法化水平,是在堅持黨的領導這一前提下維護人民代表大會制度的必然要求。

注釋:

[1] 參見秦前紅、陳家勛:《黨政機構合署合并改革的若干問題研究》,載《華東政法大學學報》2018年第4期;張力:《黨政機關合署辦公的標準:功能、問題與重構》,載《政治與法律》2018年第8期。

[2] 關于法律和地方性法規是否適用于黨的工作機關的爭論可參見王振民:《黨內法規制度體系建設的基本理論問題》,載《中國高校社會科學》2013年第2期;蔣勁松:《政黨的國法治理》,載《法學》2016年第1期。

[3] 參見高丙中:《社會團體的合法化問題》,載《中國社會科學》2000年第2期。一些學者將“合法性”譯為“正當性”,可參見李忠夏:《憲法變遷與憲法教義學——邁向功能分化社會的憲法觀》,法律出版社2018年版,第43頁、第210頁。[4] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292.

[5] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.292.

[6] Vgl. Ulli Christian Meyer, Das NeueSteuerungsmodell–VereinbarkeitmitdemDemokratieprinzip und kommunalverfassungsrechtlicheZulaessigkeit.2001. S.191.

[7] 在人民主權原則中,合法化主體和合法化客體的概念可參見Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privat-organisierterInteressen in die Ausuebung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.190.

[8] UtzSchliesky, Souveraenitaet und Legitimitaet von Herrschaftsgewalt: die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des StaatsrechtsimeuropaeischenMehrebenensystem. Tuebingen 2004, S.31.

[9] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.301.

[10] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorieund zumVerfassungsrecht,1991, S.301.

[11] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.302f.

[12] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.303.

[13] Eberhard Schmidt-Assmann,VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in:Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.357).

[14] Vgl. Hans-Georg Dederer, KorporativeStaatsgewalt: Integration privatorganisierterInteressen in die Ausubung von Staatsfunktionen; zugleicheineRekonstruktion der Legitimationsdogmatik,2004, S.215.

[15] Eberhard Schmidt-Assmann, VerwaltungslegitimationalsRechtsbegriff, in:Archiv des oeffentlichenRechts,1991,329(S.358).

[16] Vgl. Ernst-Wolfgang Boeckenfoerde, Staat, Verfassung, Demokratie: StudienzurVerfassungstheorie und zumVerfassungsrecht,1991, S.308.

[17] BVerfGE 83,60(72)。合法化鏈理論得到了聯邦憲法法院的認可,并在漢堡市外國人選舉權案的判決中正式被采用,而波肯弗爾德正是本案法官之一。

[18] 參見陳征:《民主原則與行政程序》,載《求是學刊》2011年第2期。

[19] 同前注[1],秦前紅、陳家勛文。

[20] 同上注。

[21] 參見姬亞平:《機構改革對行政復議與訴訟的新要求》,載《人民法治》2018年Z1期。

[22] 參見翟志勇:《監察委員會與“八二憲法”體制的重塑》,載《環球法律評論》2017年第2期。

[23] 參見秦前紅、陳家勛:《黨政機構合署合并改革的若干問題研究》,載《華東政法大學學報》2018年第4期。事實上,這一問題不僅體現在政府的各部門內部,而且體現在各級政府層面。例如依據憲法,對于國務院工作中的重大問題,總理擁有最終決策權,但這卻與黨組工作條例不符。

[24] 參見秦前紅、陳家勛:《黨政機構合署合并改革的若干問題研究》,載《華東政法大學學報》2018年第4期。

[25] 姬亞平認為應以公法主體代替行政主體概念,以包容黨的組織。參見姬亞平:《機構改革對行政復議與訴訟的新要求》,載《人民法治》2018年Z1期。

來源:第一智庫網,http://www.1think.com.cn/ViewArticle/html/Article_4FFA4A807C07BCF4B4EF9BFBD2A90C8B_46447.html 發表時間:2019年7月26日

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