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韓俊:促進公共資源及要素向農村配置

作者: 韓俊,國務院發展研究中心副主任、研究員 發布日期:2010-08-05
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2010年中央一號文件,以加大統籌城鄉發展力度、進一步夯實農業農村發展基礎為主題,提出農業農村工作的總體思路是:穩糧保供給、增收惠民生、改革促統籌、強基增后勁。2010年的一號文件與之前的六個中央一號文件有機銜接、一脈相承,從全局和戰略高度提出了解決好“三農”問題的新理念,與時俱進地提出了統籌城鄉發展的新要求,全面部署了加強“三農”工作的新舉措,進一步出臺了惠農強農的新政策。這個文件是一個政策含金量高、政策措施實、操作性強、給農民帶來實惠多的文件。全面落實文件的部署,對優化農業農村發展環境,促進農村經濟社會又好又快發展,具有十分重要的作用。

把握好農村政策的兩個底線

關于穩定糧食生產、確保糧食安全問題

糧食安全是國家安全的基礎。我國是世界上人口最多、農村人口比重很大的發展中大國,吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事,必須立足國內實現糧食基本自給,這是我國農業政策的一條“底線”。“十一五”期間以來,我國糧食生產連續增產,糧食安全得到可靠保障。2009年糧食總產量創歷史紀錄達到10616億斤,首次連續3年超萬億斤,糧食綜合生產能力邁上萬億斤新臺階。在總體上,當前和今后一個時期我國糧食安全的基本特征是:脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡,是保障糧食安全的資源條件貧乏,表現為耕地數量日趨減少、水資源短缺加劇等;所謂強制平衡,是種糧成本快速增長,農民種糧比較收益不高,保障糧食安全,需要政府強力主導,經濟社會要素投入大,機會成本高;所謂緊張平衡,是總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕,表現在品種結構上,小麥供求總量基本平衡,而稻谷消費比重逐步提高,供求總量將長期偏緊,玉米由于飼料與工業加工需求逐年增加,供需關系也將日趨偏緊。糧食生產已經實現連續6年增產,在供給相對寬松、庫存充足、種糧效益很低的背景下,忽視糧食生產的傾向很有可能重新抬頭。這方面要汲取歷史的教訓。過去30年,在糧食生產大體持續6年增產勢頭之后,由于忽視糧食生產,導致出現徘徊和大幅度減產,已經出現過兩次,一次是1985~1989年,另一次是1999~2003年。如果政策導向不明確,信號不強烈,缺乏必要的措施確保糧食面積,糧食出現比較大幅度減產可能性是較大的。

我國糧食生產面臨的突出問題是生態環境的透支和糧食生產成本的高漲造成糧農收益的降低。我國現有農業水價沒有按照成本核算,灌溉用水只收取電費,農民缺乏節約用水的意識。根據目前用水量,按照2007年成本價計算,每畝水資源成本至少在200~300元,占現有糧食畝成本的40%~60%。勞動力成本核算也不完全,例如2007年,全國統一勞動日工價為18.70元,而雇工工價為35.59元,農戶勞動日工價遠遠低于雇工工價,如果實行同工同價核算,人工成本將增加131.58元,相當于每畝總成本提高27.35%。計入水資源成本和全部人工成本,我國糧食生產實際成本高于世界平均成本。防止糧食生產出現新的滑坡徘徊,確保糧食安全,從政策部署講,一是建立最嚴格的耕地保護制度,強化耕地占補平衡的法定責任,建立基本農田保護補償機制,保持糧食生產面積的穩定。二是加強農田水利基本建設,提高糧食抗災能力。三是適當減少政府對糧食價格的干預,更多發揮市場價格對糧食生產的調節作用。在糧食成本核算中逐步將水資源的成本完全計入,讓糧食生產成本顯性化。四是完善糧食補貼和價格支持政策,保證農民種糧的基本收益。逐年較大幅度增加對農民種糧的補貼規模,提高補貼標準。在現有糧食補貼的基礎上,增加對種糧大戶和農民專業合作社的補貼。科學制定糧食最低收購價的水平。五是完善糧食流通體系和儲備體系。鼓勵和穩定企業與農戶存糧,逐步消化和減少現有國家儲備過高的部分,建設快速、便捷的糧食流通體系。六是加大糧食優良品種和增產關鍵性措施推廣力度,努力提高糧食單產。加大大型農機具的推廣應用,提高農機補貼水平和范圍,重點解決糧食主產區大型拖拉機購置和配套問題。七是落實地方糧食安全責任,建立國家糧食安全保障基金,健全對糧食主產區的利益補償機制。

關于穩定完善農村基本經營制度、創新農村經營體制問題

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,是黨的農村政策的基石。穩定現有土地承包關系,并保持長久不變,是農村政策的另一條重要底線。近年來,在這個問題上存在著似是而非的混亂認識,甚至存在鉆法律的空子、不依法施政問題。要防止兩種傾向:一是防止政府直接用行政手段推動土地規模經營,引發新的社會矛盾。在堅持土地承包關系長久不變和尊重農民意愿的前提下,要積極探索建立“依法、自愿、有償”的市場化的土地承包經營權流轉機制,必須堅決糾正隨意改變土地承包關系、強迫農民進行土地流轉、隨意變更土地承包合同等侵害農民土地承包權益的違法行為。二是防止隨意改變農村土地產權關系。有三種做法值得關注:第一種做法,前幾年,有的地方將農村居民全部轉為城鎮居民,將農民集體所有的土地“轉為”國家所有,這種做法曾引起過廣泛質疑,后來國務院及時明確了政策界限。第二種做法,一些地方在推進城鎮化進程中,將農村居民委員會改建為社區居民委員會,并在“村改居”過程中擅自將農民集體土地轉為國有土地,對此,國務院主管部門也已經明確了政策界限。第三種做法,一些地方在推進城鎮化過程中,提出讓農民“拿土地換(市民)身份,以土地換(城市)社保”等。對這些提法和做法,理論界和政策研究部門還有不同看法,政策界限也不夠明確。長久不變的土地承包權利和依法保障的宅基地用益物權,是農民的財產權利,即使農民工進城定居,也不能強行要求農民放棄。在農民變市民過程中,不能把農民的土地權益“變沒了”。應當看到,農民市民化是一個漫長的過程,由于社會保障制度不完善,在家鄉有一塊地,仍然是進城農民維持生計的最后一道防線。當農民在城市里的根沒有扎下去前,不能輕易拔掉農村承包土地和宅基地這個根。“家中有地,進退有據”。既要創造條件,讓農民在城市里安居樂業,又要允許農民繼續享有對土地的權益,以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障,這是保護農民利益的需要,也是促進城鎮化健康發展的需要。從我國的基本國情看,現階段讓農民完全放棄土地變市民是不現實的,簡單地要求農民以放棄對集體土地權利的分享為代價,獲得市民身份和社會保障也是不公平的。從長期來看,應當探索遷入城鎮定居農民工承包土地和宅基地有償流轉或有償退出機制,允許農民通過市場自愿轉讓獲得財產收益,確保農民實現其土地資產價值。

在穩定農村基本經營制度的基礎上,把家庭分散經營的優勢與統一經營和服務的優勢結合起來,形成有活力的農村經營體制,是走中國特色農業現代化道路必須要解決好的一個根本性問題。十七屆三中全會明確提出了農業經營方式的“兩個轉變”,即家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變,統一經營要向發展農戶聯合與合作,形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。“兩個轉變”的論斷指明了完善農業基本經營制度的根本方向。從我國人多地少、小規模經營的實際出發,改造傳統農業的現實途徑是大力提高家庭經營的集約化水平。而完善統一經營層次,不是脫離家庭承包經營另搞一套,而是更好地為家庭經營提供服務,提高農民的組織化程度。從總體來看,我國農業統一經營和服務體系還難以適應現代農業發展的需要,今后,應把依法規范、加快發展農民新型合作組織作為深化農村經營體制改革的戰略舉措,切實按照“服務農民、進退自由、權利平等、管理民主”的要求,充分發揮合作社在組織農民、落實政策、對接市場等方面的作用。要落實好《農民專業合作社法》,盡快出臺力度大、操作性強的財稅、信貸優惠政策,在扶持合作社發展方面邁出實質性步伐。同時,要進一步發揮好村級集體組織的作用,大力發展各種農業社會化服務組織和農業生產服務性企業,鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制,充分發揮其為分散的農戶提供統一經營和服務的作用。

解決好農民持續增收和農村公共服務改善這兩項重大任務

關于農民持續增收問題

在多種因素的共同作用下,“十一五”期間我國農民收入實現了持續較快增長,每年增速均超過6%。農民收入的結構發生重要變化,增收渠道更加多元化,形成了以工資性收入為主導的收入來源結構。到2008年,農民收入中工資性收入比重上升到第一位,為40.9%,農業經營收入比重下降到38.9%,非農業經營收入比重略升到10.3%,財產性和轉移性收入比重上升到9.9%。從1990年到2008年,工資性收入對農民收入增量的貢獻為42.1%,農業經營收入為36.6%,非農業經營收入為10.5%,財產性和轉移性收入為10.8%。

十七屆三中全會提出了促進農民增收的明確目標,即2020年農民人均純收入比2008年翻一番,相當于平均每年保持6%的增長速度。從過去的經驗看,實現上述目標雖然有較大的可能性,但也存在著不確定性和挑戰。如果我們從縮小城鄉收入差距角度觀察,面臨的挑戰更為嚴峻。在1997~2008年期間,城鎮居民可支配收入每年保持了8.7%的增長速度。從更長的時間跨度看,1985~2008年期間,城鎮居民可支配收入年均增長7.1%;1990~2008年期間,城鎮居民可支配收入年均增長8.2%。據此來看,城鎮居民可支配收入增長在很大程度上會快于農民人均純收入增長。如農民收入按6%增長,城鎮居民收入按年均9%增長,到2020年,農民人均純收入將達到9581元,城鎮居民人均可支配收入將達到44387元,城鄉差距擴大到4.63∶1,收入絕對差距由目前的1萬元以上擴大到3萬元以上。即使到2020年農民收入實現了翻一番目標,但如果城鎮居民可支配收入增長繼續快于農民人均純收入,城鄉收入差距還會繼續擴大,這對全面建設小康社會是一個巨大的挑戰。“十二五”期間考慮到應對國際金融危機、擴大內需、遏制城鄉收入差距持續擴大的需要,要大力創造條件,實現農民收入更快地增長,特別是要探索農民收入增長快于城市居民收入增長的可能性。

來源:《中國金融》,2010年第5期 發表時間:2010年8月5日

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